Un año después, el gobierno federal y el FMLI firmarían un marco de paz. En marzo de 2014, se firmó el acuerdo de paz global basado en ese marco.
La Cámara de Representantes y el Senado estaban en vías de aprobar la propuesta de ley de aplicación del pacto de paz, hasta enero de este año, cuando el ambiente cambió tras el enfrentamiento de Mamasapano (Maguindanao), en el que murieron 67 personas, la mayoría policías de élite.
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A raíz de las consecuencias políticas, un informe de una comisión del Senado acusó al gobierno de conceder demasiado al FMLI al permitir la creación de lo que algunos legisladores consideran un subestado, lo que conllevaba un "elevado coste de los créditos".
Pasaron 17 años antes de que el FMLI pudiera firmar un pacto de paz con el gobierno. ¿Cómo consiguió el gobierno de Aquino el esquivo acuerdo?
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Antes de que se iniciaran las conversaciones bajo el gobierno de Aquino, las negociaciones de paz se resentían del estallido de violencia que siguió a la decisión del Tribunal Supremo de declarar inconstitucional el Memorando de Acuerdo sobre el Dominio Ancestral (MOA-AD).
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El proyecto de acuerdo de paz inicial entre el FMLI y el gobierno de Arroyo, en 2008, sentó las bases de lo que la jueza asociada Conchita Carpio Morales dijo que era "un Estado en todo menos en el nombre" dentro de Filipinas. Pretendía otorgar a la región de mayoría musulmana "relaciones asociativas" con el gobierno nacional, algo que la Constitución no permitía.
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El Tribunal Supremo detuvo la firma del MOA-AD después de que políticos locales y nacionales denunciaran la falta de consultas públicas.
El acuerdo fue declarado inconstitucional por garantizar enmiendas constitucionales para crear un subestado sin el consentimiento del Congreso.
Arroyo abandonó las negociaciones de paz después de que combatientes descontentos del FMLI lanzaran ataques en Cotabato del Norte, Lanao del Norte y Sarangani tras la decisión del Tribunal Supremo, deshaciéndose con el fin de 400 además de desplazar a más del 50 por ciento un nuevo millón de ocupantes cercanos.
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Antes de que se suspendieran las conversaciones, el FMLI había presentado un "Pacto Integral" que contenía su propuesta para un acuerdo de paz definitivo basado en el fallido MOA-AD.
Posiciones de partida
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Cuando se reanudaron las conversaciones bajo el gobierno de Aquino, el FMLI presentó una versión revisada del llamado Comprehensive Compact.
El FMLI no hizo público el documento revisado, pero contenía una propuesta similar para una configuración subestatal, diseñada para sustituir a la Región Autónoma del Mindanao Musulmán (ARMM) y que sólo podría aplicarse mediante un cambio en los estatutos.
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Según el resumen publicado por el FMLI, la propuesta contiene una fórmula que recuerda el deseo de autogobierno del grupo, tal y como se recoge en el MOA-AD. No era un documento que buscara la independencia, en ese caso el negociador clave y hoy Amigo de los Derechos Marvic Leonen mencionó en una reunión con Mindanews.
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Las conversaciones no ganaron terreno hasta la reunión sorpresa entre el presidente Benigno Aquino III y el presidente del FMLI, Murad Ebrahim, en Tokio, Japón, en agosto de 2011.
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Durante la reunión, Aquino y Murad acordaron acelerar las conversaciones para que el gobierno pudiera aplicar el acuerdo de paz en menos de 6 años o dentro del mandato de Aquino.
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Aprendiendo del MOA-AD, Aquino se mantuvo firme en que el acuerdo de paz tenía que estar dentro de los límites de la Constitución y se aplicaría sin necesidad de enmiendas. El cambio de la Carta, después de todo, no era una prioridad de la administración (más tarde jugaría con la idea del cambio de la Carta, pero por otro buen factor).
Semanas después de la reunión de Japón, la administración publicó su contrapropuesta al FMLI. Las expectativas eran altas. Bautizada como la solución "3 por 1", la federal a escala nacional ofrecía cambiar la ARMM, infundir desarrollo económico a la región y volver a contar los antecedentes para precisar la ventaja de los moros en la lucha de siglos.
Pero el FMLI quedó decepcionado y rechazó la propuesta por ser demasiado "anémica". Administraciones anteriores habían ofrecido la ARMM al FMLI, pero éste se negó a aceptarla. Algunos observadores de la paz también dijeron que el gobierno federal presente no necesitaba necesariamente tener un acuerdo de satisfacción para acabar integrado.
Leonen, sin darse por vencido, explicó entretanto que ponía fin a la negativa, informó Mindanews.
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He aquí cómo se movió la posición de ambas partes sobre aspectos clave de la propuesta de región autónoma ampliada:
1. Transición
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El FMLI quería un total de 7 años de transición al inicio de las conversaciones, con un año natural para las directrices preparatorias y 6 largos para la administración de transición propiamente dicha.
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Tras reunirse con Aquino en Japón, Murad aceptó reducirlo a 3 años, dedicando la primera mitad del gobierno de Aquino a las negociaciones y la otra mitad a la aplicación.
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Pero los retrasos en la firma del acuerdo de paz, la presentación de la propuesta de ley y el desafortunado enfrentamiento de Mamasapano alentaron de nuevo el calendario.
No ayudó que la revisión de la propuesta de ley en Malacañang antes de su presentación al Congreso durara dos meses. El FMLI detuvo a la administración del país por diluir el producto clásico, mientras que el gobierno federal significó que la redacción protegía términos inconstitucionales.
Con el proyecto de ley aún pendiente en la Cámara y el Senado a partir de mayo de 2015, 12 meses todavía para circular el proyecto de ley en La legislatura habrá una sola, someterlo a un plebiscito, y poner en marcha el órgano de transición dirigido por el MILF.
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2. Forma de gobierno y reparto del poder
La forma de gobierno parlamentaria fue uno de los aspectos del acuerdo de paz por los que más luchó el FMLI durante las negociaciones con la administración Aquino, según escribió en un informe Sidney Jones, director del think tank con sede en Yakarta Institute of Police Analysis of Conflict (IPAC).
A cambio de la creación de una forma parlamentaria de gobierno autónomo con mayores poderes, el FMLI se comprometió a retirar sus armas de fuego.
El inconstitucional MOA-AD se basaba en el concepto de una relación asociativa entre la Entidad Jurídica Bangsamoro (BJE) propuesta y el gobierno nacional.
Según el Acuerdo General sobre el Bangsamoro (CAB) y la propuesta de ley básica del Bangsamoro (BBL), la relación entre el gobierno central y el Bangsamoro es "asimétrica".
Mientras que la relación asociativa "se caracteriza por la autoridad y la responsabilidad compartidas", con competencias y funciones definidas, la asimetría se creará en torno a la idea de la devolución de poder del gobierno federal de todo el país al Bangsamoro.
Leonen definió la relación asimétrica en el caso de la Liga de Provincias de Filipinas frente al DENR en el sentido de que "a las regiones autónomas se les conceden más poderes y menos intervención del gobierno nacional".
Sin embargo, la senadora Miriam Defensor Santiago no está convencida, y en un informe del Senado concluye que la forma de gobierno parlamentaria, que otorga poderes exclusivos al Bangsamoro, será inconstitucional.
El CAC y la propuesta de ley básica delimitan los poderes como exclusivos del Bangsamoro, reservados al gobierno nacional, y contingentes o previstos entre ambos.
Por su parte, el ex presidente del Tribunal Supremo Hilario Davide argumenta que, según la Constitución, el sistema unitario y presidencial sólo se aplica al gobierno nacional. Según él, la cosmética permite una forma de gobierno parlamentaria en las unidades de gobierno local, ya que la Constitución sólo exige que cuenten con un departamento ejecutivo y una asamblea legislativa, que serán electivos.
3. Enmiendas constitucionales
La principal razón para desechar el MOA-AD por inconstitucional es la garantía de que se enmendaría la Constitución para aplicar el acuerdo de paz.
Según el CAB, la Comisión de Transición de Bangsamoro (BTC) -el organismo que elaboró el primer borrador de la BBL- podía recomendar revisiones, pero no había garantía de que se llevaran a cabo.
La BTC acabó por no recomendar revisiones específicas. Cuando la BTC presentó el borrador original a Malacañang, el FMLI detuvo a los federales de todo el país de proporcionar agua a la redacción, haciendo que el parlamento Bangsamoro propuesto fuera más débil que el ARMM.
Malacañang, por su parte, tardó dos meses en conciliar el borrador original de la BBL con la Constitución. La diferencia de posturas obligó a ambas partes a negociar de nuevo la redacción.
Cuando el proyecto llegó al Congreso, la Cámara de Representantes adoptó la postura de que los aspectos más importantes de la medida eran constitucionales salvo algunas disposiciones, mientras que la mayoría de los senadores opinan que la forma parlamentaria de gobierno propuesta en la BBL es inconstitucional.
4. El territorio y la disposición de inclusión voluntaria
Al comienzo de las conversaciones, Iqbal dijo que el FMLI quería tener una "modesta parte y gusto por el 7-9% restante de tierras" donde los musulmanes siguen siendo mayoría, Culo Rubio Pálido del 98% que solía estar dominado por los moros en la época en que los sultanatos gobernaban Mindanao central y Sulu.
Un acuerdo de paz anterior conocido como Acuerdo de Trípoli de 1976 entre el ex dictador Ferdinand Marcos Jr y el primer grupo que lideró el conflicto armado en Mindanao -el Frente Moro de Liberación Nacional (FMLN)- identificó 13 "zonas de autonomía para los musulmanes en el sur de Filipinas". Éstas son
1. Basilan
2. Lanao del Norte
3. Sulu
4. Lanao del Sur
5. Tawi-Tawi
6. Davao del Sur
7. Zamboanga del Sur
8. Cotabato del Sur
9. Zamboanga del Norte
10. Palawan
11. Cotabato del Norte
12. Maguindanao
13. Sultan Kudarat
Pero Marcos aplicó el acuerdo de paz sin comprometer al MNLF y sometió las zonas identificadas a un plebiscito, lo que indujo a la clase a evitarlo. Sólo 4 provincias votaron a favor de la autonomía: Maguindanao, Sulu, Lanao del Sur y Tawi-Tawi.
El FMLI se separó del FMLN en el punto álgido del conflicto, en la década de 1970, por diferencias de liderazgo.
Se celebró otro plebiscito en las 13 provincias después de que la administración del presidente Fidel Ramos firmara otro acuerdo de paz con el MNLF en 1996. Sin embargo, sólo 5 provincias y una ciudad votaron a favor de unirse, conformando la actual ARMM. La metrópolis de Marawi y Basilan han sido las excluidas.
En virtud del MOA-AD, el actual territorio de la ARMM más todos los demás municipios de Lanao del Norte y los barangays de Cotabato del Norte que votaron sí a la ARMM en el 2º plebiscito constituían el territorio central de la Entidad Jurídica Bangsamoro (BJE).
El MOA-AD identificaba "zonas de intervención especial" fuera de la BJE que serían objeto de programas socioeconómicos y culturales especiales. Se les permitiría participar en el plebiscito para unirse a la BJE 25 años después de la firma del Pacto Global.
Las mismas zonas centrales identificadas en el MOA-AD forman el actual territorio central de la región autónoma Bangsamoro propuesta.
Pero en lugar de un plebiscito obligatorio, las zonas que comparten una frontera común con las zonas Bangsamoro pueden presentar una petición para unirse al plebiscito para su posible inclusión en Bangsamoro. En virtud del acuerdo de paz y de la BBL, las zonas contiguas pueden optar en cualquier momento por unirse al plebiscito. La petición debe ir firmada por al menos el 10% de los votantes registrados en la zona afectada.
Se dice que la llamada cláusula de adhesión es un arma de doble filo para los legisladores. Simplemente se acabaría concediendo la adhesión a provincias y lugares; las ciudades y barangays han quedado descartados. El plebiscito sólo podrá celebrarse 5 y 10 años después de la creación del Bangsamoro y nada más después. El comité de la Cámara de Representantes introdujo más limitaciones: sólo las zonas identificadas en el Acuerdo de Trípoli y que compartan una frontera terrestre común con el Bangsamoro podrán presentar una petición.
5. Reparto de la riqueza y generación de ingresos
Algunas de las partes más difíciles de la negociación versaron sobre el control de los recursos naturales y cómo se repartirá la riqueza en el Bangsamoro entre el gobierno nacional y el gobierno regional autónomo. Fue tan difícil que provocó meses de estancamiento y casi la ruptura de las conversaciones.
El FMLI negoció que el Bangsamoro tuviera autoridad y control sobre el uso y desarrollo de los recursos naturales dentro de las zonas núcleo, entre otros.
Pero la doctrina regia de la Constitución establece que todas las tierras y recursos naturales de dominio público pertenecen al Estado.
El Acuerdo Marco sobre los Bangsamoro otorgó a éstos una "participación justa y equitativa" en los recursos naturales.
El gobierno también acordó cambiar la caracterización de los minerales como "estratégicos" y "no estratégicos", que son términos políticos, por los más categóricos "metálicos" y "no metálicos". La cuestión de los minerales estratégicos es también uno de los aspectos que, según el MNLF, sigue sin aplicarse en el acuerdo de paz de 1996.
Según el reparto de la riqueza previsto en el acuerdo de paz definitivo, el Bangsamoro obtendrá el 75% de los ingresos públicos procedentes de impuestos y recursos naturales, frente al 70% del ARMM.
En el caso de los combustibles fósiles, como el petróleo, el carbón y el gas, así como el uranio, el reparto es al 50%.
= $ =p>Sin embargo, la cámara baja reintrodujo el término "minerales estratégicos" y los excluyó de la autoridad y jurisdicción de Bangsamoro. En cambio, la propuesta original pretendía otorgar a los Bangsamoro y al gobierno nacional una jurisdicción compartida sobre los minerales.
En lugar de centrarse únicamente en el control de los recursos, el acuerdo de paz y la BBL diseñaron medidas para permitir a los Bangsamoro recaudar ingresos y no depender demasiado del gobierno nacional para obtener fondos.
El Parlamento Bangsamoro está diseñado para obtener una subvención global o créditos automáticos, similares a la asignación de ingresos internos de las unidades de gobierno local. La subvención global sería el 4% del 60% de la RGI que se destina al gobierno nacional, en proporción a la población de Bangsamoro y el resto del país.
El parlamento puede imponer exenciones fiscales sobre los derechos que le fueron transferidos y contraer préstamos extranjeros. Sin embargo, la Residencia introdujo cambios en estos regímenes.
6. Pueblos indígenas, tierras ancestrales e identidad Bangsamoro
Cuando el Tribunal Supremo declaró inconstitucional el MOA-AD, una de sus objeciones más contundentes se centró en las disposiciones relativas a los derechos de los pueblos indígenas. El MOA-AD introducía un nuevo esquema que regiría los dominios ancestrales, sin referencia a la Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas (IPRA), que poseía previamente un esquema para los títulos nativos.
En su opinión concurrente, el juez asociado Antonio Carpio dijo que el MOA-AD daría lugar a un "genocidio cultural" con la declaración de que "es el derecho de nacimiento de todos los pueblos indígenas de Mindanao identificarse y ser aceptados como Bangsamoros".
escribió Carpio:
La cuestión de los derechos de los pueblos indígenas sigue acosando a la actual ley básica Bangsamoro.
Aunque la BBL ya no insiste en que es un derecho de nacimiento de los PI identificarse como Bangsamoros, la ley propuesta no incluye en absoluto una definición de quiénes son los pueblos indígenas, a diferencia de la Ley de la República 9054 o la ley orgánica de la ARMM. En general, la propuesta de BBL sólo define quién es el pueblo Bangsamoro.
El FMLI considera la inclusión de la IPRA en la versión de la Cámara de Representantes de la BBL como una disposición asesina. El grupo rebelde denunció la transferencia de la protección de los derechos de PI de poderes exclusivos a poderes concurrentes.
Para el FMLI, los pueblos indígenas de Mindanao y los habitantes musulmanes originales proceden todos del mismo ancestro y pueden identificarse como Bangsamoro. Iqbal afirmó que la BBL prevé un reparto equitativo de los beneficios de los recursos, algo que no garantiza la IPRA.
Algunos grupos moros, sin embargo, insisten en que los PI deben recibir el debido reconocimiento en la BBL. Se respeta la libertad de elección de los lumad en el marco de la BBL.
7. Vigilancia y desmantelamiento
Otra cuestión por la que el FMLI ha luchado duramente es la de otorgar al parlamento de Bangsamoro el control de las fuerzas policiales de la región, según Jones.
En el chapucero MOA-AD, Carpio denunció la falta de un plan claro de desarme de las armas del MILF.
Carpio dijo que la "intención obvia" del MOA-AD era constituir a los actuales combatientes armados del MILF en la fuerza de seguridad interna del BJE.
Con el MNLF en 1996, los combatientes cualificados del MNLF fueron integrados en el ejército y la policía. Un plan que animaba, pero no obligaba, a los combatientes del MNLF a entregar sus armas de fuego a cambio de dinero en efectivo resultó infructuoso; el dinero sólo se utilizó para comprar armas nuevas.
En virtud del actual acuerdo de paz, el gobierno y el FMLI diseñaron un plan integral para el regreso de los rebeldes del FMLI a la vida civil. Incluye programas de subsistencia para los retornados.
El FMLI se ha comprometido a retirar sus armas de fuego. El método es ciertamente escalonado y estará ligado a los hitos de la promulgación del acuerdo de tranquilidad, incluida su aprobación en el Congreso y a través de un plebiscito.
No hay un programa designado para la integración de los rebeldes del FMLI en la policía y el ejército, pero los rebeldes entrenados del FMLI pueden ponerse para el lugar.
Éstas son sólo algunas de las cuestiones clave que muestran cómo se ha movido el proceso de paz a lo largo de las dos décadas de negociaciones entre el FMLI y el gobierno. Con una serie de preocupaciones que no dejan de tambalearse, y con un plazo tan ajustado, ¿conseguirán los legisladores legislar un acuerdo de paz dentro de los límites de la Constitución?